Mecanismos Regulatórios da Relação Indústria e Meio Ambiente - comparação dos estamentos legais de licenciamento ambiental na União Européia, Espanha, Catalunha, Brasil e Ceará

A ação antrópica é a principal fonte de alteração do meio ambiente, e nela certamente se destacam as indústrias, seja como consumidoras de recursos naturais - minerais, água, energia; seja como geradoras de contaminação do ar, da água e do solo, ou ainda como empreendimentos que ocupam territórios e os transformam, tanto na paisagem, nos fluxos de transporte de matérias primas e produtos, como nas relações sócio-econômicas e na cultura.

Despertadas para esta questão pelos inúmeros problemas resultantes dos impactos da relação indústria-meio ambiente já observados e registrados, algumas sociedades desencadearam iniciativas de controle desta relação, que vêm evoluindo com o tempo social. Neste texto vamos comparar as políticas desenvolvidas neste campo em algumas sociedades, com base na análise de seus estamentos legais no campo do licenciamento ambiental - o que significa não contemplar uma avaliação das práticas políticas deles derivadas e de sua implementação. Há que se levar em conta ainda que comparar legislações fora de seu contexto histórico, econômico, social, é tarefa arriscada, que só se justifica pelo desejo de buscar inspiração para o seu aperfeiçoamento - que é desafio permanente, mas sempre fruto da interação entre os atores sociais.

A exigência de alguma forma de autorização ou licença ambiental, a ser concedida, após uma análise do projeto, aos empreendedores econômicos por uma instância estatal de governo, vem se afirmando como um instrumento relevante de política ambiental. Analisando as leis, diretivas, normas, resoluções, portarias, relativas a este tema na União Européia, na Espanha, na Catalúnia - uma das comunidades autônomas deste país, do Brasil e do Ceará, alguns pontos chamam a atenção.

Em 1996, a União Européia divulga uma Diretiva de Prevenção e Controle Integrados da Contaminação, que consigna a tendência de ir além das medidas "finalistas" de controle da contaminação - aplicadas depois que ela já foi gerada nos processos produtivos: equipamentos anti-poluidores, tratamento de resíduos - e caminhar para valorizar a prevenção na fonte, incorporando, desde a concepção do projeto, medidas para usar os recursos naturais de forma racional, eficiente e eficaz; revendo os processos produtivos na linha da adoção de tecnologias mais limpas, que produzam menos resíduos. A referência em valores máximos de emissões permitidos é substituída pela de melhores técnicas disponíveis, ou seja, aquelas que, de acordo com o nível de conhecimento científico-tecnológico atual, permitam a menor contaminação possível. Os problemas ambientais globais, como as mudanças climáticas, levaram também à inclusão de procedimentos para prevenir e controlar a contaminação a grande distância e transfronteiriça, através de bacias hidrográficas, por exemplo. As responsabilidades dos estados-membro vão desde a prevenção até o controle das indústrias, através dos procedimentos periódicos de renovação das licenças e das inspeções. Um banco de dados sobre as fontes de contaminação ambiental está sendo criado, alimentado com informações fornecidas pelos diversos países.

Esta Diretiva levou a Espanha a rever sua legislação na matéria, através da Lei de Prevenção e Controle Integrados da Contaminação. Ao solicitar uma licença ambiental, a empresa deve apresentar, entre muitas outras informações, as medidas preventivas a serem adotadas em situações anormais, como fugas, acidentes, fechamento definitivo, falhas de funcionamento. As sanções aos infratores incluem o impedimento de exercer a atividade por 1 a 2 anos, e a publicação das sanções aplicadas, especificando sua natureza, o nome da empresa e dos responsáveis técnicos por ela.

A Catalunha antecipou-se ao estado espanhol na incorporação da Diretiva da UE, promulgando, em 1998, a lei sobre a Intervenção Integrada da Administração Ambiental, fartamente regulamentada a posteriori. O sistema de prevenção adotado integra, além dos órgãos relacionados ao meio ambiente, os informes emitidos pelos responsáveis pela prevenção de incêndios, pela saúde e pela prevenção de acidentes graves. As atividades econômicas foram classificadas em 4 grupos, de acordo com a escala de produção, e para cada um deles foi estabelecido um regime para a concessão da autorização, licença ou comunicação, que diferem em termos de profundidade dos estudos exigidos, dos períodos de validade dos documentos e da freqüência dos controles, e também das autoridades responsáveis por todo o acompanhamento. Em qualquer caso, o município sempre participa do processo, que dá entrada na prefeitura e, se não é totalmente responsável por sua condução - nos casos em que as atividades têm impactas restritas ao âmbito local - no mínimo, incorpora informes sobre sua adequação ao planejamento urbanístico, ruído, calor, vibrações, odores e esgotamento sanitário. O nível local conduz o processo de informação pública sobre o empreendimento, e volta a ser ouvido ao final da tramitação, podendo ainda fazer alegações sobre a proposta de resolução elaborada em instância superior. Quando a empresa é de menor porte, todo o processo corre no âmbito municipal. Ou seja, há uma atuação integrada entre diversos níveis de governo, ao invés de simplesmente delegar a um deles e o outro não ter sequer informação do que está acontecendo.

Interessante é também o sistema de informação pública, que se inicia logo depois que o pedido de licenciamento deu entrada e foi conferida a documentação, de forma que as alegações da sociedade possam ser incluídas em todos os estudos que se sucederão. Os vizinhos ao empreendimento são informados diretamente por correspondência da prefeitura, além da publicação em diário oficial e da divulgação em redes de comunicação eletrônica. Nova etapa de informação pública acontece ao final do processo, quando a proposta de resolução já está elaborada, contendo as exigências e condições de licenciamento da empresa, medidas preventivas, sistema de monitoramento, etc. Somente depois disto é que é fornecida a Declaração Ambiental. O acesso público à informação estende-se aos controles periódicos e às inspeções.

Grande parte das tarefas relacionadas a este sistema de prevenção e controle não é executada diretamente por funcionários públicos, mas por entidades colaboradoras da administração, de caráter público ou privado. Entretanto, estas passam por um rigoroso processo de acreditação, no qual têm que comprovar que dispõem dos profissionais, equipamentos, instalações, para fazer isto, que são imparciais, que têm qualidade e organização, etc. A acreditação é supervisionada pelo setor público, é revista periodicamente, as entidades podem sofrer intervenção do poder público, e devem pagar um seguro para cobrir os riscos derivados de sua atividade. Há um responsável técnico nomeado, que responde perante a lei. Antes do início da operação deve haver uma certificação do técnico diretor do projeto de que ele está adequado às exigências da autorização, e um certificado da entidade colaboradora da administração de que cumpre os requisitos exigidos - o que significa responsabilização também dos indivíduos-profissionais. Além disso, a autoridade estabelece uma alíquota de seguro a ser pago pela empresa, para o caso de danos que ela venha a gerar.

No Brasil, a grande marca diferencial é o caráter democrático da política ambiental - ainda que se pesem as dificuldades - consignado, por exemplo, na instituição do Conselho Nacional de Meio Ambiente - CONAMA, como órgão consultivo e deliberativo, com competência para decidir, junto com cerca de um terço de representantes da sociedade, sobre as normas e critérios para o licenciamento ambiental, os padrões de qualidade ambiental, influir no acesso dos empreendedores ao financiamento e a outros benefícios públicos, entre outras. Merece destaque também a participação da representação da sociedade em comitês, comissões técnicas, grupos de trabalho, que vem se constituindo como rotina nos órgãos de governo, embora sempre em resposta a pressões da sociedade; e a instância das audiências públicas, por seu caráter de participação coletiva e organizada. As Resoluções do CONAMA sobre o licenciamento ambiental vêm se construindo na medida em que os problemas vão sendo identificados, o que, por um lado, dá um caráter dinâmico a elas e, por outro, vai criando um emaranhado de normas, às vezes de complicado domínio.

A execução da política de licenciamento ambiental fica a cargo do Instituto de Meio Ambiente - IBAMA e dos órgãos estaduais de meio ambiente, podendo ser delegada aos municípios sob convênio, cumpridas algumas exigências. Embora o estado do Rio Grande do Sul já conte com 43 municípios habilitados para alguns tipos de licenciamento ambiental, em estados como o Ceará, apenas um encontra-se nestas condições, e chama a atenção a dificuldade que eles têm em ter acesso às informações contidas nos processos de licenciamento das empresas de seu território, que seriam de fundamental importância para orientar o monitoramento da qualidade ambiental, a vigilância ambiental em saúde, a fiscalização, etc.

Para algumas atividades de maior potencial degradador/poluidor, são exigidos estudos mais aprofundados, os Estudos de Impacto Ambiental e o Relatório de Impacto Ambiental - EIA/RIMA, sendo que a definição do conteúdo do estudo, em cada caso específico, fica a cargo do órgão concessor da licença, através do Termo de Referência - o que pode permitir flexibilidade ao sistema, mas também pode implicar em situações heterogêneas e subjetivas ou conjunturais. Os estudos são conduzidos por "profissionais habilitados", que respondem legalmente por seus atos, mas não há um sistema de acreditação e supervisão da qualidade de seu trabalho.

Nos casos em que são exigidos EIA/RIMA, está prevista a realização de audiências públicas quando este Relatório, que é a base para a decisão do órgão sobre a licença, ouvido o Conselho de Meio Ambiente, já está concluído. Ë interessante que a apreciação deste documento seja feita desta forma coletiva e aberta, mas talvez fosse proveitoso introduzir um momento anterior de consulta pública, antes da elaboração do Termo de Referência para o EIA/RIMA, em que a sociedade possa levantar preocupações a serem incorporadas ao estudo, e que possam passar desapercebidas aos técnicos. Por outro lado, não está prevista nenhuma forma obrigatória de informação pública nos casos em que não é exigido o EIA/RIMA - e que são a maioria, o que dificulta o controle social dos empreendimentos de menor porte. Após a concessão da licença, o acompanhamento da empresa se dará através da renovação da mesma, vencida sua validade, ou em inspeções movidas por denúncia, de acordo com a disponibilidade de pessoal dos órgãos públicos. Ao empregador compete comunicar qualquer alteração das condições iniciais do projeto aprovado, o que pode gerar novos estudos, mas nem sempre este automonitoramento funciona adequadamente.

No Ceará aplica-se, de forma geral, a sistemática estabelecida a nível nacional. Uma lei de 1993 institui as auditorias ambientais, voltadas para avaliar o grau de cumprimento da legislação e das exigências contidas na licença pelo empregador, a eficácia das medidas preventivas e de controle adotadas, etc. Estas avaliações seriam periódicas nas empresas das quais foi exigido o EIA/RIMA, e ocasionais nas demais - geradas por denúncias, iniciativa do órgão ambiental ou de seu Conselho. Devem ser realizadas por equipes multidisciplinares, com responsabilidade legal por suas ações, e serão pagas pelo empreendedor. Os documentos dela derivados são acessíveis ao público, podendo incluir audiência pública e consultas à comunidade. Seu conteúdo envolve até a saúde dos trabalhadores. Refere-se a elementos de produção limpa e ao registro de emissões e efluentes, embora não especifique como será feito.

Assim, quais seriam as contribuições à legislação brasileira deste percurso teórico pelo tema? Enumeramos a seguir oito pontos que poderiam servir de inspiração para a reflexão de grupos e movimentos afeitos à questão:

1. Tornar a informação pública mais precoce na tramitação do processo de licenciamento ambiental, de forma que ela possa influir na definição do termo de referência que guiará a avaliação ambiental a ser conduzida pelo empreendedor. Isto, mantendo a possibilidade já garantida atualmente de fazer nova rodada de informação, através da audiência pública, quando a tramitação já estiver em fase de resolução, quando se poderão apreciar as condições e medidas preventivas exigidas à empresa. Outro aspecto é que isto não se aplique somente às empresas às quais é exigido o EIA/RIMA, mas a todas elas, que são objeto de licenciamento e de algum tipo de estudo ambiental.

2. Rever as formas de participação dos municípios e da sociedade local no processo de licenciamento. Se o município não está oficialmente reconhecido como apto para realizar o processo, ele participa muito pouco nele - apenas emite documentos para comprovar o enquadramento do projeto na política de planejamento urbano municipal. Posteriormente, ele tem dificuldades de ter informação sobre o processo de licenciamento, a entrada em operação, o acompanhamento sobre o desempenho ambiental das empresas nele situada. A outra alternativa é que ele se habilite para fazer o licenciamento, e neste caso trabalhará sozinho, às vezes sofrendo pressões de grupos muito fortes. Não seria possível pensar um sistema de compartilhamento de responsabilidades e de informações, necessárias também para áreas como a de vigilância ambiental em saúde, entre outras?

3. O nível de exigência que se faz, nos estamentos legais, em relação aos profissionais e empresas que realizam os estudos e avaliações ambientais - que sejam "técnicos habilitados" - parece ser muito insuficiente, se tomamos em conta que estas empresas de consultoria trabalham dentro de relações dominadas pelo mercado, que são suscetíveis a pressões, que operam com questões que podem ter profunda repercussão sobre o meio ambiente e a saúde das pessoas, que as informações que geram são base para uma decisão de um órgão público e de um Conselho. O credenciamento destas entidades, a padronização de exigências em relação à titulação profissional, equipamentos, instalações; a imparcialidade; a supervisão de seu desempenho pelo poder público, a especificação de suas responsabilidades civis em relação às conseqüências de suas atividades, o pagamento de seguros para cobrir estas responsabilidades podem ser medidas que tragam mais qualidade à sua atuação.

4. Se partimos de uma visão sócio-ambiental, integradora das diferentes dimensões da relação sociedade-natureza, há que ter uma compreensão ampla de suas repercussões sobre a vida social, particularmente dos efeitos das transformações ambientais sobre a saúde tanto da população em geral como dos trabalhadores - que incidem local, mas também regional e globalmente. Reconhecendo a força que a questão ambiental e, dentro dela, o licenciamento ambiental, vêm adquirindo no Brasil, parece de importância estratégica agregar ao procedimento de sua concessão outros aspectos que precisam também ser considerados neste processo. Isto poderia significar, por exemplo, a inclusão de um parecer dos órgãos de saúde, de controle das condições de trabalho, da defesa civil, da prevenção de incêndios, de tráfego, etc - e já há uma brecha para isto na Resolução 001/86 do CONAMA. Desta forma pode-se obter a integração de várias dimensões da questão ambiental em cada caso, e as informações recolhidas e geradas podem vir a constituir um banco de dados sobre as atividades econômicas e sua relação com o ambiente, a ser construído e usado de forma compartilhada por várias instituições públicas e de pesquisa, no sentido de subsidiar o planejamento, execução e avaliação de políticas e a produção de conhecimento.

5. Particularmente no tocante aos ambientes internos às empresas, esta seria uma oportunidade para que o Ministério do Trabalho ativasse um procedimento de que já dispõe na legislação, e que não vem sendo utilizado - o Certificado de Aprovação de Instalações - CAI, muito próximo à lógica do licenciamento, que parte do mesmo tipo de documentação a ser preparada pela empresa - a descrição do processo de trabalho e seus riscos, e que garantiria a incorporação nos projetos industriais da preocupação também com a qualidade do ambiente interno, com importantes efeitos positivos sobre a saúde dos trabalhadores, possibilitaria a formação de um banco de dados comum sobre ambiente e trabalho. O mesmo se poderia dizer em termos da vigilância em saúde ambiental, que pode ter aqui uma oportunidade de agir preventivamente sobre os projetos de empresas, e de obter dados para orientar sua atuação.

6. A elaboração de um inventário de fontes emissoras de contaminantes do ar, da água e do solo é ferramenta fundamental para o monitoramento ambiental. O Ministério do Meio Ambiente está realizando, com a participação dos estados, o cadastro de resíduos sólidos industriais no país, mas é necessário contemplar também a questão das emissões para a água e o ar.

7. Uma definição mais clara do conteúdo dos estudos ambientais aplicável em cada caso, inserida nos estamentos legais, em substituição aos Termos de Referência hoje elaborados pelos órgãos ambientais, pode trazer mais instrumentos para o controle de sua qualidade. Apresentamos a seguir um resumo do conteúdo especificado para estes estudos na legislação da Catalunha, nos casos em que a empresa se enquadre no regime chamado de autorização - que é o mais rigoroso, o qual, por seu nível de detalhamento, pode trazer contribuições importantes à legislação brasileira:

A) Dados da empresa: razão social, "CGC", organograma, endereço e representante legal;
B) Dados do estabelecimento: nome, endereço e "CNAE". Mapa de localização em coordenadas UTM, especificando as infra-estruturas e equipamentos existentes em sua área de influência ambiental. Mapa relativo aos edifícios e atividades vizinhas. Mapa detalhado das instalações, plantas e seções. Classificação e qualificação do solo que ocupa a instalação em relação ao planejamento urbano vigente. Características do solo e subsolo ocupados pela instalação;
C) Dados da atividade: classificação da atividade projetada, segundo a lei. Descrição da atividade projetada. Calendário previsto de execução do projeto e de data de início de atividade;
D) Dados de energia: tipo de energia e procedência. Potência nominal. Consumo anual e, se for o caso, instalações e capacidade de armazenamento;
E) Meio ambiente afetado: delimitação do espaço físico afetado por todas e cada uma das fontes emissoras de contaminantes e qualificação urbanística destes espaços. Qualidade do ar e capacidade e vulnerabilidade às substâncias emissíveis. Qualidade das águas afetadas pelo esgotamento das águas residuais;
F) Dados específicos do projeto de acordo com a atividade - indústria:

- Matérias primas: tipo e estado (sólido, líquido ou gasoso). Consumo anual. Sistemas de fornecimento e armazenagem e características de suas instalações;
- Processos: descrição e diagrama de cada um deles, identificando as instalações ou equipamentos que gerem emissões. Diagrama de blocos. Balanço de matéria. Tempo de utilização (dias/ano e horas/dia);
- Produtos intermediários e finais: tipo e estado. Produção anual (unidades ou peso). Sistemas de armazenamento e expedição com descrição de suas instalações;

G) Emissões para a atmosfera:

- Dados sobre a emissão de fumos e gases em chaminés: para cada emissor especificar localização; processos associados ao foco e as matérias primas/combustível consumido; características físicas do foco (forma, altura e diâmetro da chaminé; pontos de coleta de amostra, equipamento da plataforma de trabalho); sistemas de tratamento dos fumos e gases (tipos de medidas, equipamentos e suas características, eficácia de cada medida, sistema de manutenção e controle dos equipamentos); características das emissões (contaminantes emitidos, concentração e emissão máxima, velocidade e temperatura dos gases de saída, horas de emissão/dia, dias de emissão/ano); sistemas de autocontrole das emissões (procedimentos de calibragem e freqüência, sistema de manutenção dos equipamentos, registro e comunicação dos dados, equipamentos e características dos analisadores, métodos de medida, escala e precisão);
- Dados sobre as emissões de fumos e gases em torres de segurança: descrição das situações que provoquem o funcionamento e previsão do tempo de funcionamento horas/dia e dias/ano; origem, caracterização e volumes máximos;
- Dados sobre emissões difusas: descrição e localização dos focos e dos processos que as geram, caracterização das emissões e estimativa de sua magnitude em toneladas/ano, medidas para reduzir a sua geração e enclausuramento;

H) Emissões de ruído e vibrações: localização da fonte e descrição do processo que os gera, níveis de emissão na origem de cada fonte, projeto de isolamento com detalhe da instalação e cálculo de rendimento, níveis estimados de emissão ao exterior, e relação com os valores de referência fixados pela norma.
I) Emissões de águas residuais:

- Detalhe de cada foco de geração e do processo que as origina, caracterizando o volume em litros/dia e m3/ano, sistema interno de coleta;
- Balanço de águas;
- Características dos efluentes e especificação do meio receptor;
- Sistemas e unidades de tratamento, com descrição detalhada das instalações, cálculos hidráulicos de dimensionamento, equipamentos instalados e medidas de segurança para evitar vazamentos acidentais, sistema de tratamento, sistema de controle da qualidade dos efluentes e pontos de coleta de amostras, características finais das águas tratadas e volume, pontos de liberação identificados com coordenadas UTM;

J) Geração de resíduos:

- Detalhe de cada foco de geração de resíduos e descrição do processo que o origina, especificando a caracterização, tipologia e produção em kg/dia e toneladas/ano; técnicas empregadas para sua redução na origem;
- Detalhe das instalações internas de gestão dos resíduos, especificando o sistema de coleta, sistema de armazenagem, disposição para gestão externa, destinação final prevista para cada tipo;

8. Da mesma forma, uma definição mais detalhada do conteúdo da licença ambiental emitida pode resultar num documento que oriente melhor os empreendedores, tenha mais qualidade como referência para os controles e inspeções posteriores e informe de maneira mais completa aos cidadãos. Assim, apresentamos a seguir, também de forma resumida, o conteúdo proposto para este documento na legislação da Catalunha:

A. Valores limite de emissão;

B. Sistemas de tratamento e controle de emissões, especificando a metodologia do monitoramento, a freqüência, o procedimento de avaliação das medidas e a obrigação de comunicar, com a periodicidade fixada, ao órgão ambiental competente, os dados necessários para comprovar o cumprimento do conteúdo da licença;

C. Determinação das medidas relativas às condições anormais de funcionamento que possam afetar ao meio ambiente, como vazamentos, erros, paradas e fechamento definitivo da atividade;

D. Determinação das medidas que garantam a proteção do solo e das águas subterrâneas, e das medidas relativas à gestão dos resíduos gerados;

E. Fixação das medidas para minimizar a contaminação a grande distância;

F. Determinação da garantia suficiente, de acordo com a magnitude da instalação, para responder às obrigações derivadas da atividade autorizada, de execução de todas as medidas de proteção ao médio ambiente, dos trabalhos de recuperação do meio afetado e do pagamento de sanções impostas pelas infrações devidas ao exercício incorreto da atividade;

G. Fixação da importância mínima de cobertura da apólice de seguro por responsabilidade civil pelos danos ocasionados pela atividade autorizada;

H. Determinação das condições e medidas preventivas e de controle necessárias para a prevenção de incêndios e de acidentes graves, e sobre proteção da saúde, de acordo com a legislação setorial vigente;

I.Determinações estabelecidas pelo município sobre ruído, vibração, calor, odores, ligações ao sistema municipal de saneamento e qualquer outro aspecto da atividade que afetem temas de sua competência;

J. Quaisquer outras medidas ou condições, de acordo com a legislação vigente, adequadas à proteção do meio ambiente;